Rapport LONGUET

A la fin de la présidence de Valéry Giscard d'Estaing, un mouvement social encore assez fort persiste, dans la continuité des grèves de 1968, relancé par la vague de restructuration qui a suivi la crise de 75 et par l'attitude provocatrice des néo-libéraux de l'époque qui ne peuvent promettre que plus de marché et plus de concurrence. La situation est globalement la même dans la Fonction Publique et dans l'Education, d'autant que le Premier Ministre de l'époque, Raymond Barre, commence à traiter les fonctionnaires de "nantis", au moment ou le président est accusé de se faire offrir des diamants par son cousin Bokassa. Le mouvement syndical, habitué à la cogestion, a beaucoup de mal à contrôler le mouvement social et attends avec impatience l'arrivée de la gauche au pouvoir qui sera censée "défendre les travailleurs" sans que ceux-ci bougent. Le Monde, fin observateur de la situation, dira le 26 Mai 1981, soit quinze jours après l'élection de Mitterand :

Début	Aped	Infos	Docs	Liens

Certes, les cercles dirigeants de l'industrie et de la finance savaient que non seulement ni Mitterand, ni Rocard, ni Chevenement n'étaient de dangereux anarchistes - il suffisait d'avoir vu leur attitude par rapport aux "événements" d'Algérie - mais qu'ils seraient même meilleurs dans la gestion car ils arriveraient à donner une image progressiste à des mesures réactionnaires: la parution du livre de Jean Matouk "La gauche peut sauver l'entreprise" date de 1977.
Mais toute une fraction des vrais "nantis" craignaient que l'arrivée au pouvoir du P.S. soit "le grand soir" ou que "Mitterand soit Kerenski" et se préparait à passer son argent en Suisse ou même à "organiser la résistance"( expressions de l'époque).
Ce sera le Figaro-Magazine, hebdomadaire d'extrême droite dont la ligne éditoriale était donnée par des militants de la revue Eléments et du Club de l'Horloge, qui se chargera en 1979-80 de les rassurer et de montrer que non seulement , la gauche n'était pas révolutionnaire, mais qu'elle surpasserait la droite dans son propre domaine. Quitte ensuite, lorsqu'elle serait au pouvoir, à l'accuser d'être d'être trop progressiste pour justifier des mesures encore plus réactionnaires. Dans un certain nombre de cas, ce seront des concepts inventés par les laboratoires d'extrême droite d'Elemnts et du Club de l'Horloge qui seront appliqués par la gauche. Par exemple :

- la justification de la suppression du SMIG car il "pénalise l'emploi des jeunes"
- la mise en place du "Hit Parade des Lycées" dont Beullac, ministre de l'Education de VGE, félicitait le Figaro Magazine du 25 Octobre 1980, qui a été repris ensuite par les bien-pensants du Monde l'Education en lui donnant un titre moins ouvertement consumériste en cachant la concurrence sous un vocable académique: il s'agit d'un Palmarès. Cet exemple est intéressant et montre bien les limites de l'opposition droite/gauche: dans l'article cité , Beullac expliquait qu'il s'agissait d'une lutte contre "l'égalitarisme" tandis que la gauche le présente plutôt comme "l'égalité des chances" ( par le biais d'une "bonne information"). Mais là aussi, Beullac vendait déjà la mèche :" L'égalité des chances ne veut pas dire l'égalité des résultats" . Depuis un siècle que l'école républicaine existe en France, on l'avait effectivement remarqué.

Mais pour ce qui nous intéresse, c'est-à-dire les réformes de la Fonction Publique, le Figaro-Magazine publiait le 28 Avril 1979 un article intitulé "La France Fonctionnaire" dans lequel on pouvait lire dans le paragraphe "Réaction contre l'étatisation excessive":

Pourquoi aujourd'hui mieux qu'hier? Gérard Longuet, trente deux ans, député UDF de la Meuse et co-organisateur, avec Michel Aurillac du colloque de dimanche dernier[ NDLR : colloque qui a servi de préparatoire au Rapport Longuet sorti 6 mois plus tard], répond:"C'est devenu une nécessité vitale. Tant que nous étions en période d'expansion, la croissance des secteurs productifs gommait celle de l'administration. Aujourd'hui, ce n'est plus le cas. Ensuite, on sent partout, même à gauche, une réaction contre l'étatisation excessive". Sur ce plan, renchérit un autre jeune député UDF, Alain Madelin [NDLR: Longuet et Madelin sont des anciens militants d'Occident, ce qui rassure les douairières à bijoux]: "Je me sens plus proche, à certains égards, de certains socialistes comme Jacques Delors ou Michel Rocard , que de certains UDF jacobins." De fait, sur bien des points, les propositions formulées par Gérard Longuet et Michel Aurillac rejoignent celles du Club "Echanges et Projets" [NDLR: c'est tout un programme], créé par le socialiste Jacques Delors. Que proposent donc tous ces adversaires de la bureaucratie?
En priorité, de dégraisser l'Etat [NDLR: Allègre n'a rien inventé]: "Il ne s'agit pas de réduire le nombre des fonctionnaires, précise Jean Yves Le Gallou [ NDLR : que du beau monde, un des dirigeants actuels du Front National], mais de limiter le rôle de l'Etat".
Des exemples : ils concernent tout d'abord, évidemment, la gestion des entreprises : que l'Etat assouplisse la réglementation sur l'embauche et les licenciements. Quant au placement des demandeurs d'emploi, pourquoi en laisser le monopole à l'ANPE ( Agence Nationale Pour l'Emploi)....? De leur côté, François Lagrange et Jean de Rosen, membres du Club Echanges et Projets et auteur d'une passionnante étude "La Démocratie à la portée de la main", suggèrent que l'Etat laisse les collectivités locales et les associations assumer davantage de services collectifs. Mais c'est sur un troisième point, le plus explosif , celui de l'Education Nationale, que les propositions se rejoignent: "Sa gestion centralisée, notent les auteurs de "La Démocratie à la portée de la main", a été conçue à l'époque napoléonienne, avec l'objectif, heureusement dépassé, d'une diffusion autoritaire de la culture officielle. Si le droit à l'initiative jouait davantage, il en résulterait certes des inconvénients pour pour certains établissements, tantôt délaissés, tantôt engorgés, mais très probablement une amélioration du service rendu". En prônant l'abandon de la carte scolaire qui impose aux familles le choix de l'école du district, Gérard Longuet et ses amis ne demandent rien de moins"

Si au niveau des déclarations publiques et à grande diffusion, l'introduction " du droit à l'initiative" est présenté par la gauche positivement, elle n'ignore pas, et ce depuis beaucoup plus que vingt ans, dans ses cercles d'études et petits comités, ce qu'elle peut appeler publiquement ses "effets pervers". Comme la concurrence crée toujours une pyramide à base large et pointe étroite, il est bien évident que "l'amélioration du service rendu" serait réelle pour les établissements d'excellence mais beaucoup moins pour les "établissements délaissés" qui forment la base de la pyramide, base dont l'importance relative croît avec la crise. Mais favoriser les établissements d'excellence suppose de maintenir juridiquement la carte scolaire car elle seule permet de continuer à parquer la base de la pyramide dans des zones à éduquer prioritairement - c'est à à dire éviter qu'il y ait des établissements "délaissés" - tandis que les "bonnes fréquentations", y compris celles que l'on peut avoir dans le service public, permettent globalement le passage inverse.
Si le rêve libéral combat le rôle les monopoles, la main-mise de l'Etat et prône la déréglementation, la réalité qu'il sert nécessite des crédits publics et un Etat fort ...mais bon marché pour les missions de service public.

(Michel Delord)

(1) Cette Commission est composée de : MM. Foyer, président; Piot, Baudouin, Bourson, vice-présidents; Aurillac, Sauvaigo, secrétaires; MM. About, Ansquer, Emmanuel Aubert, Barthe, Benjamin Brial, Bustin, Cellard, Césaire, Chasseguet, Colombier, Mine Constans, INIM. Dhinnin, Douffiagues, Dubedout, Ducoloné, Forni, Franceschi, Garcin, Mme Goeuriot, INIM. Quichard, Hautecoeur, Houteer, Hunault, Juquin, Juventin, Kalinsky, Koehl, Krieg, Labarrère, Pierre Lagorce, Lauriol, Le Douarec, Lepeltier, Lepercq, Longuet, Madelin, Maisonnat, Marchand, Jean-Louis Masson, François Massot, 'Mathieu, Mauroy , Messmer, Millon, Pasquini, Pierre-Bloch, Poperen, Raynal, Alain Richard, Richomme, Séguin, Sergheraert, Stasi, Tiberi, Villa, Wargnies.

Entre la France et son administration, il doit exister une correspondance. Or, si depuis 1946 presque tout a plus ou moins changé dans notre pays, le statut général des fonctionnaires est resté immuable. Le fossé se creuse entre le pays et ses fonctionnaires. En période de prospérité, ces derniers s'essoufflent à rattraper les salariés du secteur privé. En période de crise, ils échappent aux contraintes de la productivité et des restrictions d'emplois. Seul secteur véritablement protégé, il ne propose à ses insuffisances qu'un seul remède, la fuite en avant, la croissance ininterrompue des effectifs. Dans le budget de l'Etat la moitié des dépenses est consacrée à la rémunération des fonctionnaires ( Si l'on inclut les rémunérations du personnel de l'enseignement privé et les pensions des anciens combattants). Toute hausse des effectifs pèse d'une façon irrévocable sur les secteurs productifs. Le ralentissement de la croissance des effectifs est présenté par le Gouvernement comme une victoire. Les agents civils de l'Etat ont doublé de 1914 à 1946, passant de 500.000 à 1 million. En trente-deux ans, ils ont de nouveau doublé, atteignant les deux millions.

Si l'on tient compte de l'effet d'entraînement de la Fonction publique sur les personnels des collectivités locales et sur les effectifs des grandes entreprises nationales, un Français sur quatre vit selon les principes du statut général et, ce qui est plus grave encore selon l'usage que trente années de pratique ont institué. En un mot, un Français sur quatre, ou un Français sur cinq, vit en marge de son temps, suscitant à la fois l'envie et le reproche.

Il est temps de réconcilier la France et sa Fonction publique en montrant clairement qu'elle peut respecter les aspirations modernes de nos compatriotes et participer au formidable effort de redéploiement de notre pays.

Les Français ont changé, pas la Fonction publique. Les conséquences de ce hiatus remettent en cause le bon usage des principes les plus légitimes du Statut de 1946:

Les catégories A, B, C et D se constituant à une époque où le licencié est un animal rare, le bachelier appartient à une minorité qui a vite fait de s'ériger en élite. Le primaire est respecté et respectable. En trente années, tout change. Les diplômes de l'enseignement supérieur monopolisent le cadre A et envahissent le cadre B. Le bachelier est rejeté sur le cadre C, c'est-à-dire d'exécution. Le cadre D se vide, car chacun est qualifié.

Or cette évolution, qui aboutit à une vaste surqualification des postulants à un emploi, se heurte à trois réalités immuables :

- le concours reste le seul élément de promotion. Aussi les fonctionnaires surqualifiés monopolisent-ils la promotion interne au détriment de ceux issus du rang
- les barrières hiérarchiques condamnent à deux carrières totalement étrangères ceux qui, à formation égale, n'auront été séparés que, par quelques points à l'occasion d'un concours passé entre vingt et vingt-cinq ans
- le relèvement des bas salaires n'entraîne pas une revalorisation des situations intermédiaires. Les cadres moyens de la Fonction publique perdent du prestige par rapport aux qualifications les plus simples, mais ne rattrapent rien sur le palladium de la Fonction publique accroché aux lisières des échelles-lettres.

Conçue à l'origine par des enseignants qui avaient une conscience aiguë du système des castes qu'ils ont recopié tout en étant progressistes cette rigidité hiérarchique ne tient pas compte de l'évolution des jeunes Français, mieux formés. et décourage leur aspiration à progresser par leur travail et dans leur travail. La seule issue: le bachotage, incompatible le plus souvent avec la tenue d'un poste professionnel.

Les règles d'avancement ne peuvent plus obéir à cette rigueur stérilisante. Tout autre système introduit, il est vrai, un risque d'arbitraire. Ce risque peut être sérieusement limité dés lors que l'on reconnaît la disparité des missions de la Fonction publique certaines exigent d'abord l'indépendance, d'autres l'efficacité.

Aujourd'hui elle trouve son fondement autant dans le pouvoir de persuasion, et donc dans le dialogue et la participation, que dans la situation hiérarchique. Les sociétés les plus efficaces sont également celles où la préparation de la décision fait l'objet d'un plus vaste débat. L'Administration ne peut pas être autogérée, car elle est à la disposition de l'exécutif pour appliquer une politique. Mais elle ne peut plus fonctionner selon des principes strictement militaires, au moins dans un grand nombre de services publics.

Là encore, la nécessité d'introduire une participation plus grande amène à s'interroger sur le bien-fondé d'une hiérarchie stricte au sein du cadre A entre catégories. De même cette participation dépend de la nature du service public, et, assurément, la police n'a pas à cet égard les facilités de l'animation culturelle en matière de participation. Mais connaît-on un commissaire de police qui ne tient pas compte des problèmes de ses gardiens pour établir ses tableaux de service ?

Quant l'Administration s'organisait autour de quelques fonctions simples (Ordre public, Enseignement, Finances), constituant un monde protégé et favorisé, le modèle idéal du fonctionnaire pouvait se diffuser et s'imposer.

Aujourd'hui, le système de valeurs a éclaté. Les aspirations sont différentes et les carrières se diversifient autour d'objectifs différents ; en simplifiant, deux catégories subsistent :

En réponse à cet examen volontiers pessimiste, mes propositions sont modestes et insuffisantes. Dans le climat actuel de la Fonction publique, elles sont encore irréalistes :

1°) Abandonner les quatre catégories au profit de deux grands groupes au sein desquels la mobilité ascensionnelle se ferait autant par le mérite que par le concours :
a ) corps d'agents publics professionnels, c'est-à-dire d'agents qui ont une qualification professionnelle ;
b) corps d'encadrement, très ouvert, qui se fonderait sur le double critère de la compétence et de la technicité, reconnu ou universitaire (bac + 3).
Naturellement, les cas limites seront nombreux : ingénieurs sans responsabilité, animateurs responsables sans qualification. Un chevauchement de la grille doit permettre de trouver une solution. Dans le premier corps, l'avancement se fait à l'ancienneté, le second principalement selon la compétence et la responsabilité.
2°) Rappeler le principe de “ l'interministérialité ” des agents publics et le faire appliquer, et ce à tous les niveaux (dont le nombre serait réduit). De plus, les changements devraient permettre d'accéder au secteur public et à celui des collectivités locales.
3°) Donner une place importante au recrutement latéral des fonctionnaires, tant par la suppression des limites d'âge aux concours que par des recrutements spécifiques, fondés sur l'examen des capacités professionnelles.
4°) Affirmer le caractère polyvalent de certains agents du service public au contact de la population.
5°) Reconnaître le “ vouloir-vivre au pays ” comme une aspiration légitime dont les contreparties doivent être clairement acceptées par les bénéficiaires : recrutements régionaux pour des carrières régionales. Mais aussi recrutement plus ou moins ouvert selon les régions en raison du rapport postulants-emplois. Au-delà même, carrière plus ou moins rapide et plus ou moins mouvementée selon les régions. Il n'y aura pas deux catégories de Français, mais il peut y avoir plusieurs catégories de fonctionnaires selon les besoins et les possibilités des régions, des départements.
6°) Fonctionnalisation des emplois. L'Administration n'appartient pas aux fonctionnaires qui la servent. Elle est à la disposition de la collectivité pour mettre en oeuvre et appliquer une politique définie par l'exécutif dans le cadre des lois de la République. Le chef de l'Administration doit pouvoir appeler à un poste de responsabilité le fonctionnaire dont la compétence et l'autorité lui paraissent convenir. Dans l'immense majorité des cas, le rythme régulier de' progression de carrière permet ainsi de pourvoir aux besoins de l'Administration en répondant aux aspirations des serviteurs de l'Etat. Mais il n'y a jamais de droit à un poste et le chef de service responsable doit disposer d'un réel pouvoir d'appréciation des opportunités.

L'ensemble de ces propositions serait totalement inacceptable dans un cadre unique de la Fonction publique. Il n'est pas possible de traiter de la même façon un magistrat, un percepteur, un inspecteur des impôts, un commandant de C.R.S., un ingénieur des travaux ruraux, un médecin scolaire ou un chef d'équipe des Ponts et Chaussées.

Le préalable à toute réforme de la Fonction publique repose sur une reconnaissance de la spécificité des grandes missions du service public. Ces missions distinctes reposent sur des règles particulières, liées à la nature de l'objet poursuivi : l'indépendance pour la magistrature, la discipline pour la sécurité publique, les rémunérations accessoires pour les missions financières, la référence exclusive au diplôme pour les tâches principalement intellectuelles... Le statut général additionne les contraintes spécifiques propres à chaque mission. L'épreuve des ans aboutit en réalité à une véritable multiplication des contraintes et le fonctionnaire exemplaire doit les supporter toutes. Cette approche est à peine caricaturale.

Or, sur les deux millions de fonctionnaires civils de l'Etat, plus de 80 % d'entre eux appartiennent à quatre ministères : Education (900.000), P. et T. (400.000), Economie et Budget (180.000) et Intérieur (130.000). Les effectifs des autres administrations sont beaucoup plus modestes.

Au sein de ces administrations plus petites, les agents qui interviennent en qualité de prestataires de service à l'usager sont en général les plus nombreux, qu'ils s'agisse d'entretenir les routes, d'animer les clubs sportifs, de surveiller les travaux ruraux, d'instruire les demandes de primes diverses.

Les effectifs des administrations centrales, qui élaborent et contrôlent l'application des politiques ministérielles, sont en général modestes et sans comparaison avec les effectifs totaux.

Aussi l'idée d'opérer une distinction entre les missions de l'Etat, et l'exécution du service public s'impose-t-elle progressivement. Il ne s'agit pas d'une coupure hiérarchique à l'image du système allemand, où seuls ont le statut de fonctionnaire les agents d'un certain niveau. C'est une division fonctionnelle qui aboutit à distinguer

En revanche, en ce qui concerne les missions de l'Etat, la nécessité d'obtenir à la fois une continuité et une indépendance des agents justifie le maintien de la notion de carrière avec ses servitudes mais aussi ses protections.

Ainsi, les missions d'Etat seraient assumées par des agents d'Etat dont le statut général s'inspirerait du schéma actuel mais qui s'articulerait en quelques cadres majeurs:

Pouvoirs publics ;
Affaires étrangères;
Défense nationale;
Ordre public justice ;
Impôts et Trésor;
Administrations centrales de Ministères ramenées à leur rôle de conception et de réglementation.

Les missions de services publics seraient confiées à des organismes de nature juridique très différente:

Etablissement publie, avec ou sans participation des collectivités locales.
Introduction, le cas échéant, du caractère industriel ou commercial.
Statut mutualiste ou coopératif pour certaines missions

Le statut général deviendrait l'équivalent du Code du travail pour les agents des différentes fonctions publiques, d'Etat ou de Service à l'usager. Les statuts particuliers, législatif ou réglementaire pour les agents d'Etat, par voie de conventions pour les agents de service public, deviendrait l'équivalent des conventions collectives des salariés.